COMUNICADO No. 25

La Corte Constitucional, en la sesión de la Sala Plena celebrada el día 27 de mayo  de 2009, adoptó las siguientes decisiones:

1.1.      Norma acusada

LEY 387 DE 1997

  (julio 18)

por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia

TITULO I

DEL DESPLAZADO Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Artículo 1º.- Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público.

Parágrafo.- El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.

1.2.      Problema jurídico planteado

Le correspondió a la Corte determinar si de acuerdo con la Constitución, el legislador podía autorizar al Gobierno para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado.

1.3.    Decisión

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997.

1.4.    Fundamentos de la decisión

El parágrafo demandado forma parte del artículo 1º de la Ley 387 de 1997 que define el concepto de desplazado interno. La Corte advirtió que en la actualidad coexisten diversas definiciones de este concepto con distintos contenidos y alcances, unas de carácter internacional y otras de orden interno. Con base en ese concepto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el derecho del desplazado a reclamar sus garantías constitucionales fundamentales proviene de la situación de hecho en que se encuentra la persona y no de la inscripción o certificación que para tal efecto expide la autoridad pública competente, acto que por tal razón, tiene carácter declarativo y no constitutivo de esa situación, pues simplemente son una herramienta técnica que permite la identificación de los beneficiarios de las ayudas y facilita el diseño de políticas públicas. Independientemente de la descripción que se adopte, todas la definiciones sobre desplazados internos tienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. De existir contradicción entre unas y otras definiciones, la corporación indicó que en la resolución del caso concreto, debe aplicarse la norma que resulte más favorable para la víctima de desplazamiento forzado, en virtud del principio pro homine. En la realidad, el concepto de desplazado no puede estructurarse con unos indicadores y parámetros rígidos, pues debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país.

Para la Corte, desde el punto de vista jurídico, la definición legal de una situación de hecho que como el desplazamiento interno tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a las personas desarraigadas, no significa de manera alguna que el legislador esté impedido para autorizar al Gobierno a reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, ya que no es en sí un derecho, sino una realidad objetiva en permanente evolución. Esta definición no pertenece entonces a las materias sometidas a reserva de ley, pues en el contexto normativo internacional y nacional se concibe como una descripción típica abierta, sobre una situación de hecho fluctuante, que debe amoldarse al momento histórico, para así hacer posible el cumplimiento del deber de protección por parte del Estado y también que el afectado pueda exigir la satisfacción de sus derechos y garantías fundamentales.

De otra parte, en la Constitución no existe norma alguna que de manera expresa someta a reserva legal la definición de desplazado. Basta revisar el artículo 150.10 de la Carta para advertir que este asunto no aparece mencionado entre los temas que el Congreso no puede delegar en el Ejecutivo mediante facultades extraordinarias legislativas. Tampoco aparece relacionado en el artículo 152 de la Constitución entre las materias sometidas al trámite de ley estatutaria. Que la definición de desplazado tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a los afectados, tampoco es razón válida para sostener que este asunto debe regularse por medio de una ley estatutaria, pues como lo ha señalado esta corporación, no toda regulación legal que tenga relación con derechos fundamentales resulta reservada a dicho trámite. Así, la jurisprudencia ha señalado que se debe exigir este trámite solamente cuando el contenido de rango legal tenga la vocación de configurar, definir y actualizar derechos fundamentales. Esto es, determinar un nuevo alcance del derecho fundamental a partir de la consideración de la evolución jurisprudencial o normativa, interna o externa, o fijar sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer de manera general, el ámbito de conductas protegidas por tal derecho. Es necesario, además, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental y en caso de realizar restricciones, límites o condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si éstas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable. En este sentido, la definición de desplazado, como descripción que es de una situación de hecho, no conlleva una regulación integral de derechos fundamentales, ni de sus elementos próximos, aunque evidentemente contribuye a su exigibilidad; tampoco implica restricciones a tales derechos, pues por el contrario, la regulación de esta situación fáctica está orientada a lograr que quienes sufren el desplazamiento forzado puedan recibir atención oportuna e integral por parte del Estado y reclamarla en caso de que no le sea prestada.

Adicionalmente, la naturaleza de las cosas indica que el concepto de desplazado no puede quedar petrificado dentro del rígido molde de la ley, sea ésta ordinaria o estatutaria, ya que por derivar de una realidad en constante evolución, el Estado no podría actuar con celeridad para actualizar su contenido a fin de hacer efectivos los derechos de los afectados, tarea que sí puede hacerse a través de la potestad reglamentaria que le permite al Gobierno expedir con prontitud medidas normativas, adoptando así la respuesta institucional a situaciones cambiantes que requieren flexibilidad de regulación, con miras a la realización de los derechos fundamentales de la población desplazada. Es evidente que las necesidades de protección para los desplazados internos varían permanentemente, en razón de la cambiante situación de orden público, alterado por causas asociadas a la violencia que padece Colombia.

En ese orden, la Corte concluyó que facultar al Gobierno en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997 para reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado no vulnera el artículo 189-11 de la Constitución, ya que el legislador no se desprende de su competencia regulatoria transfiriendo al Ejecutivo la reglamentación integral del tema, en detrimento de la cláusula general de competencia y del sentido y finalidad de la potestad reglamentaria para dictar normas orientadas a la correcta y cumplida ejecución de la ley, pues al definir el concepto de desplazado, fija en esa misma disposición unos criterios mínimos que en todo momento deben ser observados por el Gobierno al momento de ejercer dicha facultad. Tales parámetros hacen alusión a los elementos descriptivos de la definición de desplazado consignados en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales de dicho concepto, en armonía con amplios y flexibles criterios que han sido delimitados por la jurisprudencia y los organismos internacionales. En este sentido, la Corte determinó que al desarrollar la potestad reglamentaria de la ley, el Gobierno no podrá restringir la definición de desplazado establecida en la mencionada disposición, ni desconocer instrumentos internacionales de carácter vinculante, que obligan a entender en forma amplia dicho concepto, con arreglo al principio pro homine.  Por lo expuesto, la Corte declaró exequible, por el cargo analizado, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de 1997.

1.5.    El magistrado Vargas Silva salvó voto, en primer lugar, por cuanto consideró que en el fallo se debió  declarar la exequibilidad condicionada del parágrafo acusado, tal y como lo proponía el proyecto inicial, en el entendido que la reglamentación por parte del Ejecutivo no podría restringir los criterios fijados por la ley, los tratados y acuerdos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad o fungen como criterios internacionales en materia de desplazamiento forzado. En este sentido, observó que una ratio decidendi que imponga dichos condicionamientos, no es suficiente para garantizar los derechos fundamentales de la población desplazada. En segundo lugar expuso que en su criterio, el tema del desplazamiento forzado debió ser regulado por ley estatutaria puesto que concierne a los derechos fundamentales de personas que requieren especial protección conforme al artículo 152.1 de la Constitución Política, pero ya que así no se hizo, por lo menos debe respetarse la inequívoca reserva de ley a que debe sujetarse su reglamentación, la cual determinaría con precisión tanto  los criterios materiales ya fijados por el propio Legislador,  como la necesidad de sujetarse a los principios y estándares internacionales en la materia, tal y como se había previsto en el condicionamiento que en principio  se había proyectado, con el cual el magistrado Vargas Silva manifestó siempre su acuerdo, por lo cual consideró que la mayoría realizó un esfuerzo que no es tan vinculante como sí lo sería la parte resolutiva inicialmente proyectada, que al final cambió por una ratio decidendi sin la misma determinación. Señaló que por tratarse de regla definitoria con estribo en la cual se fijará el ámbito de aplicación de derechos, espera sea adecuadamente tratada en la sentencia de acuerdo al debate que realizó la Corte.

2.1.      Norma acusada

LEY 1133 DE 2007

(abril 9)

Por medio de la cual se crea e implementa el programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS.

ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente Ley tiene como objeto la creación e implementación del programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, destinado a proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía.

ARTÍCULO 2o. MARCO GENERAL. El programa “Agro, Ingreso Seguro” de que trata la presente ley se enmarca dentro de las acciones previstas por el Gobierno Nacional para promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalización de la economía. En tal sentido, se propenderá por el ordenamiento productivo del territorio y la empresarización del campo, en concordancia con la agenda interna de productividad y competitividad, la apuesta exportadora del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), y en coordinación con las instituciones del orden territorial.

ARTÍCULO 3o. COMPONENTES DEL PROGRAMA. El programa “Agro, Ingreso Seguro” tendrá dos componentes, el de apoyos económicos directos que busca proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transición, en el cual se espera mejorar en competitividad y adelantar procesos de reconversión. Por su parte el componente de apoyos a la competitividad busca preparar el sector agropecuario ante la internalización de la economía, mejorar la productividad y adelantar procesos de reconversión, en todo el sector Agropecuario.

PARÁGRAFO 1o. Para todos los efectos, se debe entender que los apoyos económicos directos o incentivos son una ayuda que ofrece el Estado sin contraprestación económica alguna a cambio, por parte del particular. Se entregan de manera selectiva y temporal, dentro del ejercicio de una política pública, siendo potestad del Gobierno Nacional, seleccionar de una manera objetiva, el sector que se beneficiará con el apoyo económico directo o incentivo y el valor de los mismos, así como determinar dentro de estos, los requisitos y condiciones que debe cumplir quien aspire a convertirse en beneficiario.

Los apoyos económicos directos o incentivos no son derechos, ni contratos y serán siempre una mera expectativa hasta que haya decisión definitiva de la autoridad competente, o de quien esta haya designado para hacer la selección, que señale al particular como beneficiario; por tanto, hasta ese momento, los apoyos económicos directos o incentivos no generan obligaciones, contraprestaciones o derechos adquiridos.

PARÁGRAFO 2o. El Comité Intersectorial creado en esta ley, asesorará al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) en la distribución de los recursos aprobados para cada vigencia entre los componentes del programa. Los recursos destinados a los apoyos a la competitividad, no podrán ser inferiores al cuarenta por ciento (40%) del valor total del programa en cada año. Los apoyos económicos directos, no excederán los primeros seis (6) años de ejecución del programa.

PARÁGRAFO 3o. El Gobierno Nacional apoyará a los departamentos con bajos índices de productividad y competitividad y determinará una matriz de distribución regional, que permita la aplicación de criterios de equidad en la inversión del programa de AIS.

ARTÍCULO 4o. CONDICIONES DE LOS APOYOS ECONÓMICOS DIRECTOS. La creación, cuantificación y asignación de los apoyos económicos directos se sujetará a las siguientes condiciones:

1. Los apoyos económicos directos serán de carácter transitorio y decreciente, asignándose en función del avance de los productores beneficiarios en términos de competitividad para enfrentar la competencia internacional o ser más eficientes en el mercado interno.

2. Tendrán un valor máximo por anualidad y tipo de producto.

3. La continuidad de la asignación de estos apoyos se condicionará al cumplimiento por parte de los productores de los compromisos de desempeño, que en materia de competitividad establezca el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, basado en los conceptos técnicos del Comité Intersectorial creado en la presente ley.

4. Su aplicación debe ser transparente en sus reglas de asignación, distribución y acceso.

5. En el diseño e implementación de la asignación, distribución y acceso a estos apoyos económicos, se deberá observar el principio de equidad.

6. Deben tener bajos costos de implementación, operación y acceso para los productores.

ARTÍCULO 5o. APOYOS PARA LA COMPETITIVIDAD. Los Incentivos para la Competitividad tendrán en cuenta las cadenas productivas y estarán determinados por los siguientes instrumentos:

1. Incentivos a la productividad: Este componente incluye la destinación de recursos del programa orientados a fortalecer la asistencia técnica, el desarrollo y transferencia de tecnología, así mismo promover la cultura de buenas prácticas agrícolas y pecuarias, la asociatividad entre los productores, y cofinanciar adecuación de tierras e infraestructura de riego y drenaje.

2. Apoyo a través de crédito: A partir de este componente se habilitarán con recursos del programa, líneas de crédito en condiciones preferenciales para fomentar la reconversión y mejoramiento de la productividad y adecuación de tierras. Adicionalmente se implementarán líneas de crédito con Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), para promover modernización agropecuaria.

3. Apoyo a la comercialización: El programa también contempla la asignación de recursos para apoyar los procesos de comercialización. Para estos efectos, se implementarán instrumentos que respondan a las exigencias de los mercados interno y externo, tales como la trazabilidad de los productos que lo requieran e incentivos a los compradores tendientes a asegurar la absorción de productos agropecuarios en condiciones de precio justas para el productor, sólo cuando las condiciones de mercado lo exijan.

PARÁGRAFO. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) con la asesoría del Comité Intersectorial podrá ampliar los campos de aplicación de los recursos dentro de los instrumentos definidos en el presente artículo, cuando así lo determinen sus miembros con base en conceptos técnicos.

ARTÍCULO 6o. RECURSOS. Con el fin de financiar el desarrollo del programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, el Gobierno Nacional incorporará dentro de un programa específico en el Presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el año 2007 como mínimo la suma de cuatrocientos mil millones de pesos ($400.000.000.000.00) y a partir del año 2008 la suma como mínimo de quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000.00) anuales. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignará dichos recursos ajustados como mínimo por el Indice de Precios al Consumidor (IPC) para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto.

PARÁGRAFO. Los gastos de administración y operación del programa “Agro, Ingreso Seguro”, en el primer año, no podrá exceder el cinco por ciento (5%) del total de los recursos apropiados para esa vigencia. A partir del segundo año de implementación del programa, los gastos de administración y operación del mismo no podrán exceder el tres por ciento (3%) del total de recursos apropiados para cada año.

ARTÍCULO 7o. EVALUACIÓN DEL PROGRAMA. Al inicio del programa se establecerá una línea base que permita determinar la situación de los productores agropecuarios. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contratará cada dos (2) años o antes si lo estima conveniente una evaluación externa con una entidad independiente y de reconocida idoneidad para evaluar los resultados en la ejecución del programa previsto en la presente ley.

La distribución de los recursos para el programa con posterioridad a dicho estudio, dependerá de los resultados obtenidos a partir del mismo, teniendo como parámetro el desempeño global del sector en materia de: incremento en la competitividad, crecimiento, formalización, generación de empleo y reducción de la desigualdad en el campo.

ARTÍCULO 8o. COMITÉ INTERSECTORIAL. Créase el Comité Intersectorial del Programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS” como ente asesor, el cual estará conformado por:

a) El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, quien lo presidirá;

b) El Ministro de Hacienda y Crédito Público;

c) El Ministro de Comercio, Industria y Turismo;

d) El Director del Departamento Nacional de Planeación;

e) El Presidente del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-Finagro;

f) El Presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC;

g) El presidente de la Federación Nacional de Ganaderos – Fedegán;

h) El presidente de la Federación Nacional de Avicultores – Fenavi;

i) Un representante de los pequeños agricultores;

j) Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros.

PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reglamentará el mecanismo de participación de los pequeños agricultores en el Comité.

PARÁGRAFO 2o. La asistencia y participación de los miembros del sector oficial en este Comité Intersectorial, será delegable en el caso de los Ministros sólo en los Viceministros, en el caso del Director del Departamento Nacional de Planeación, sólo en el Subdirector General y en el caso de Finagro sólo en el Secretario General.

PARÁGRAFO 3o. Los presidentes de los gremios representantes del sector privado, podrán delegar su asistencia informando previamente y por escrito ante la Secretaría Técnica del Comité AIS.

PARÁGRAFO 4o. La Secretaría Técnica del Comité del Programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS”, será ejercida por la Dirección de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ARTÍCULO 9o. FUNCIONES DEL COMITÉ INTERSECTORIAL. El Comité Intersectorial tendrá las siguientes funciones:

1) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la definición de la distribución de los recursos asignados en cada vigencia, para los componentes de mejoramiento de la competitividad y apoyos económicos directos. En concordancia con el parágrafo del artículo 3o.

2) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el diseño, con base en criterios técnicos, de la metodología de cuantificación, asignación y distribución por producto de los apoyos económicos directos a que se refiere la presente ley.

3) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el diseño e Implementación de los apoyos para la competitividad a través de Incentivos a la productividad, créditos para la modernización y la reconversión productiva e instrumentos de comercialización.

4) Diseñar e implementar los mecanismos de seguimiento y monitoreo permanentes de la ejecución del programa.

5) Evaluar anualmente los resultados de la ejecución del programa y adoptar las modificaciones que considere pertinentes.

6) Adoptar su propio reglamento.

ARTÍCULO 10. Créase el Fondo de Inversiones de Capital de Riesgo administrado por el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, con el objeto de apoyar y desarrollar iniciativas productivas preferiblemente en zonas con limitaciones para la concurrencia de inversión privada, dando prioridad a proyectos productivos agroindustriales. El Gobierno Nacional podrá transferir recursos a este Fondo, del Programa Agro Ingreso Seguro creado en la presente Ley, como capital semilla para su operación.

PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional reglamentará la operación del Fondo, estableciendo entre otros aspectos, el periodo de vigencia del mismo, las condiciones, la concentración de inversiones, forma de ingreso y retiro de nuevos inversionistas nacionales o extranjeros, ya sean públicos o privados y la forma en la que Finagro realizará la administración del Fondo.

De esta manera, se analizarán las responsabilidades con cargo al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), con el objetivo de determinar la existencia de recursos disponibles. En cada Ley Anual de Presupuesto, se determinará el monto de recursos a transferir al Fondo de Capital de Riesgo, de acuerdo con el monto disponible cada año en el Frisco.

Dentro de los proyectos agroindustriales y de producción de biocombustibles a financiar por el Fondo de Capital de Riesgo, tendrán prelación para la elegibilidad respectiva, los relacionados con el aprovechamiento de nuevos cultivos ubicados en zonas o poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotráfico, la violencia y el desplazamiento forzado, siempre y cuando el Gobierno Nacional determine y certifique que dichos cultivos y la empresa respectiva se ubicarán en una zona o población afectada por estos fenómenos.

Con el objeto de establecer una política general y constante sobre el desarrollo económico y social para los departamentos que conforman la región sur de Colombia y a través del desarrollo de un proyecto macroeconómico y social en dicha región, se hace necesaria la convocatoria del Consejo de Política Económica y Social (Conpes) para que se regule la materia. Este tendrá como objetivo principal la elaboración de un documento que se denominará “Desarrollo Agroindustrial Sostenible de la Región Sur de Colombia”, el cual tendrá como base la promoción del desarrollo empresarial y el crecimiento social de la región, lo que permitirá la inserción de manera satisfactoria, articulada y sostenible a los departamentos dentro del sistema económico nacional, teniendo en cuenta los lineamientos dados por el Gobierno sobre las políticas de empleo y aprovechamiento de los recursos propios de cada región. Con lo anterior, se busca reorientar los sectores agroindustriales de cada uno de los departamentos volviéndolos competitivos y de alta calidad, y por otro lado, bajar los índices de desempleo y violencia que afectan la región.  

PARÁGRAFO 2o. El presente artículo no deroga las atribuciones impartidas a Finagro en leyes anteriores.

ARTÍCULO 11. VIGENCIA. Esta ley empezará a regir a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

2.2.      Problema jurídico planteado

En el presente caso, la Corte debe establecer, si durante el trámite del Proyecto de Ley No. 024 de 2006 Cámara, 174 de 2006 Senado, se incurrió o no en un vicio de procedimiento insubsanable, consistente en el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, norma orgánica del presupuesto que exige para ciertos proyectos de ley el estudio del impacto fiscal de los mismos.

2.3.    Decisión

Declara EXEQUIBLE la Ley 1133 de 2007, respecto de los cargos examinados en la presente decisión.

2.4.    Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte reiteró que las leyes orgánicas, a las cuales está sujeto el Congreso en el ejercicio de la actividad legislativa, constituyen parámetro constitucional de control de las normas ordinarias por su posición organizadora en un sistema legal que depende de ellas”. Dentro de las materias que la Carta Política prevé como parte de la legislación orgánica se encuentran las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (art. 151 C.P.). En cumplimiento de esta precisión, el Congreso expidió la Ley 819 de 2003, en cuyo artículo 7º dispone que el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el contenido de este precepto es sólo un parámetro de racionalidad de la actividad legislativa, en procura de promover el orden de las finanzas públicas, la aplicación y cumplimiento de las leyes, obtener una implementación efectiva de las políticas públicas y colaborar con la estabilidad macroeconómica y no un requisito de trámite necesario para que el Congreso pueda desarrollar su labor. No obstante, esto no significa que no deban ser observadas durante el trámite de un proyecto de ley que ordene gastos, sino que la carga de su cumplimiento recae en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por contar éste con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica, que permiten establecer el impacto fiscal de un proyecto y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. De esta forma, si el proyecto de ley es de iniciativa parlamentaria, la no intervención del Ministerio de Hacienda en el procedimiento legislativo para establecer el impacto fiscal del proyecto, su fuente de financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no acarrea la inconstitucionalidad del trámite legislativo por haberse incurrido en un vicio de procedimiento insubsanable. Otra cosa ocurre cuando se está en presencia de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental, el desconocimiento de las formalidades señaladas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 acarrea la configuración de un vicio de trámite insubsanable, pues el Gobierno Nacional cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia económica para dar cumplimiento al mandato de la ley orgánica.

En el caso concreto del trámite de la Ley 1133 de de 2007, “por medio de la cual se crea e implementa el programa Agro Ingreso Seguro AIS”, la Corte encontró que el Ministerio de Hacienda conceptuó acerca de la compatibilidad del proyecto de ley que se tramitaba con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, a través de una exposición oral de la Viceministra General, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2008. Para la Corte, la circunstancia de que no se haya presentado informe escrito no supone un vicio de entidad suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1133 de 2007, porque en definitiva se cumplió con el cometido de informar durante el trámite del proyecto sobre la consistencia del costo fiscal del mismo, sus fuentes de financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal a mediano plazo, tal como lo exige el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y por ende, la ley se ajustó en este aspecto al artículo 151 de la Constitución Política.

3.1.      Norma acusada

LEY 1123 DE 2007

(enero 22)

Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado.

Artículo 71. Notificación personal. Se notificarán personalmente el auto de trámite de apertura de proceso, las sentencias de primera y segunda instancia, las demás decisiones que pongan fin a la actuación, el auto que niega el recurso de apelación, el que decide sobre la rehabilitación, la resolución que sanciona al recusante temerario.

[…]

Artículo 93. Oportunidad para controvertir la prueba. Los intervinientes podrán controvertir las pruebas a partir del auto de apertura de proceso disciplinario.

3.2.      Decisión

Inhibirse  de fallar respecto de los artículos 71 y 93 de la Ley 1123 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda.

3.3.      Fundamentos de la decisión

La Corte constató que no estaban dadas las condiciones para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra los artículos 71 y 53 del Código Disciplinario del Abogado. Aunque el demandante identificó los contenidos normativos vinculados con la omisión que alega, no precisó con claridad en qué consiste esa insuficiencia normativa, su alcance y consecuencias inconstitucionales, dado que su argumentación está soportada en un supuesto equivocado, consistente en considerar que el CDA consagra una etapa de indagación preliminar y por tanto las normas demandadas han debido ordenar la notificación de la queja disciplinaria y permitir la controversia de la prueba que la acompañe, a fin de garantizarle al abogado denunciado el ejercicio de los derechos de defensa, inocencia y acceso a la administración de justicia.

En realidad, en el esquema del proceso disciplinario regulado en la Ley 1123 de 2007, el legislador no contempló una “etapa de indagación preliminar”, ya que en ejercicio de su facultad de configuración estableció un procedimiento regido, entre otros, por el principio de oralidad en la actuación, en el que la actuación procesal, iniciada mediante queja o informe, se desarrolla fundamentalmente en dos audiencias. Al no estar regulada en el CDA la etapa de indagación preliminar, anterior a la apertura del proceso disciplinario, pierde soporte la acusación por omisión legislativa con los citados artículos 71 y 93 y en consecuencia, no es posible entrar a pronunciarse de fondo sobre el cargo de inconstitucionalidad que se formula en esta oportunidad, razón por la cual lo procedente es la inhibición.

4.1.      Norma acusada

LEY 1152 DE 2007, Por medio de la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER y se dictan otras disposiciones.

4.2.      Decisión

Estarse a lo resuelto en la sentencia C-175 de marzo 18 de 2009, mediante la cual se declaró inexequible  la Ley 1152 de 2007.

4.3.      Razones de la decisión

La Corte encontró que en el presente caso se configuraba el fenómeno de cosa juzgada constitucional, toda vez que mediante sentencia C-175/09 proferida en el proceso D-7308, el cual se encontraba en curso cuando se admitió la actual acción pública de inconstitucionalidad, se había pronunciado sobre la totalidad de la Ley 1152 de 2007.  En la mencionada sentencia, después que la Corte realizó un profundo estudio a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes y la pertinencia o no del cumplimiento de ese derecho en el proceso de formación de la Ley 1152 de 2007, a la luz de la Constitución y de las disposiciones del Convenio 169 de la OIT, llegó a la conclusión de que al no haberse realizado apropiadamente dicha consulta se afectaba la constitucionalidad de la Ley 1152 de 2007 en su integridad y por tanto, procedió a declararla inexequible, decisión a la cual ha de estar, sin que sea viable un nuevo pronunciamiento.

5.1.      Norma revisada

LEY 1207 DE 2008, por medio de la cual se aprueba la “Convención Internacional contra el dopaje en el deporte, aprobada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la educación, la ciencia y la cultura, UNESCO, en París el 19 de octubre de 2005” y de la Ley 1207 de 2008, por medio de la cual se aprueba.

5.2.      Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la “Convención Internacional contra el Dopaje en el Deporte”, aprobada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, en París, el 19 de octubre de 2005.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1207 de 2008, “Por medio de la cual se aprueba la Convención Internacional contra el Dopaje en el Deporte”, aprobada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, en París el 19 de octubre de 2005.

5.3.      Fundamentos de la decisión

Examinado el trámite cursado en el Congreso por el proyecto de ley que culminó en la adopción de la Ley 1207 de 2008, la Corte estableció que se cumplió con las exigencias previstas en la Constitución y el Reglamento del Congreso y por tanto, en cuanto hace relación a la forma, la ley resulta ajustada a la normatividad superior.

En el análisis material de la “Convención Internacional contra el Dopaje”, la corporación comenzó por observar que los motivos que la inspiraron y los objetivos que busca asegurar coinciden con valores y finalidades prohijados por el ordenamiento constitucional colombiano, como que el artículo 1º de la Carta Política funda el Estado Social de Derecho en la participación, el respeto a la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general, al paso que en el artículo 2º, dentro de los fines del Estado, se destaca el logro de la efectividad de los derechos y deberes y la facilitación de la participación de todos en la vida cultural de la Nación. Dentro de los derechos establecidos en la Constitución Política se encuentra el derecho a la recreación y al deporte que, como lo ha señalado la Corte tiene por titulares a las personas que lo practican, pero también a la comunidad que mediante el deporte busca la recreación. Al mismo tiempo, recordó que, como lo ha señalado la jurisprudencia, en la práctica del deporte se imponen como en cualquier orden, unos límites determinados y unas reglas de juego que deben ser cumplidas de manera rigurosa.  De esta forma, la cabal observancia de la disciplina deportiva preserva la lealtad que debe regir en las competencias, protege el deporte mismo y ayuda a consolidar intereses superiores del individuo y de la comunidad que aparecen como finalidades loables de una sana práctica deportiva, que según lo señala el artículo 52 de la Carta, tiene como función la formación integral de las personas.

Advirtió que el denominado dopaje constituye toda actividad mediante la cual se pretenda modificar, en términos no fisiológicos, la capacidad física o mental de un deportista con el propósito de participar en una competición deportiva con una ventaja previa sobre el resto de participantes, actividad ilícita que, entre otras consecuencias, tiene la de alterar el denominado juego. La Convención Internacional contra el Dopaje en el Deporte es un esfuerzo importante en la lucha contra esa práctica prohibida y su relevancia se puede medir si se tiene en cuenta la progresiva extensión del “fenómeno deportivo” que, desde épocas remotas compromete a pueblos de diversos orígenes y culturas y que, en la actualidad, trasciende, con amplitud, las fronteras estatales y comprende un  elevado número de disciplinas deportivas. En términos generales, esta Convención contribuye a consolidar los valores y finalidades que la Constitución traza al Estado colombiano, ya que en el plano individual promueve el respeto de la dignidad humana de los deportistas y pretende asegurar su adecuada participación en la vida cultural de la Nación, vela por la salud de los competidores y por la preservación de una actitud leal, todo en pro de la igualdad de oportunidades que garantiza, precisamente, que haya un mismo punto de partida para los competidores. A la vez, en el plano social y dado que mediante el deporte se aprende a ganar y a perder con lealtad y solidaridad, la Convención ahora examinada busca asegurar la ética en el deporte y evitar la perversión de los valores educativos implicados en la actividad deportiva que además, suele comprometer la imagen de las correspondientes organizaciones y la del correspondiente país.

A juicio de la Corte, el contenido del articulado de la “Convención Internacional contra el Dopaje” suscrita en París el 19 de octubre de 2005 no plantea problemas de índole constitucional, como quiera que se aviene de manera integral a los principios, valores, derechos y finalidades del Estado consagradas en la Carta Política. Por tanto, también desde el punto de vista material, dicho instrumento internacional fue declarado exequible.

6.1.      Norma revisada

LEY 1192 DE 2008, por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana”, suscrito en la ciudad de Bogotá, el 3 de agosto de 2004.

6.2.      Decisión

Primero.- Salvo lo dispuesto en los numerales siguientes de la presente sentencia, declarar EXEQUIBLE el “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana”, suscrito en la ciudad de Bogotá, el 3 de agosto de 2004 y la Ley 1192 de 2008 que lo aprueba.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE CONDICIONAMENTE el artículo VII del “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana”, suscrito en la ciudad de Bogotá, el 3 de agosto de 2004. Como consecuencia de ello se ORDENA al Presidente de la República que al prestar el consentimiento realice una declaración interpretativa respecto del artículo VII según la cual los convenios complementarios deben (i) enmarcarse dentro de los propósitos y objetivos del tratado de cooperación inicial, (ii) no deben contener obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de cooperación inicial y (iii) no deben modificar el tratado de cooperación inicial, pues si tales convenios exceden los fines del tratado de cooperación inicial, o lo modifican, se crean compromisos nuevos, distintos o adicionales que deben someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 150, numeral 16 y 241 de la Constitución colombiana de 1991.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE CONDICIONADAMENTE el tercer inciso del artículo XII del “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana”, suscrito en la ciudad de Bogotá, el 3 de agosto de 2004, el cual prescribe que “Este Convenio podrá ser modificado por las Partes, de común acuerdo, por vía diplomática”. Como consecuencia de ello se ORDENA al Presidente de la República que al prestar el consentimiento realice una declaración interpretativa respecto del tercer inciso del artículo XII, según la cual toda modificación al Convenio se someterá a aprobación del Congreso de la República (art. 150-16) y al control automático de la Corte Constitucional (artículo 241-10).

6.3.      Fundamentos de la decisión

Revisado el procedimiento cumplido en el Congreso por el proyecto adoptado como Ley 1192 de 2008, la Corte constató que se ajustaba a las etapas y requisitos de forma exigidos por las normas constitucionales y el Reglamento del Congreso y por consiguiente la citada ley debía ser declarada exequible por el aspecto formal.

Desde el punto de vista material, la corporación determinó que el objeto del Convenio celebrado entre Colombia y República Dominicana, cual es el de promover la cooperación científica y técnica entre ambos países, desarrolla varias disposiciones constitucionales, tales como el artículo 70 que consagra el deber del Estado de “promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional”. Así mismo, los mandatos constitucionales que establecen el deber del Estado de promover la competitividad, la productividad y la formación tecnológica de los trabajadores (arts. 54 y 334 de la C.P.) y la orientación de la política exterior colombiana hacia la integración latinoamericana y del Caribe (arts. 9 y 227 de la C.P.), en tanto se refiere a la cooperación con un país de la región.

Para la Corte, este Convenio impone compromisos sobre las facultades y prestaciones equilibradas de las que ambas partes se benefician, lo que resulta acorde con el mandato de la internacionalización de las relaciones exteriores colombianas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, contenido en el artículo 226 de la Constitución y con el artículo 9º que ordena que las relaciones exteriores del Estado se fundamenten en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, como lo demuestran varios artículos del Convenio.

No obstante, la Corte consideró que debía emitir un pronunciamiento concreto sobre los artículos VII y XII del tratado internacional examinado, en la medida que pueden dar lugar a un entendimiento contrario a la Constitución colombiana en lo que se refiere a la ratificación interna y control de constitucionalidad de tratados y convenios internacionales. Como lo ha señalado la jurisprudencia y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 150.16, 224 y 241.10 de la Constitución, Colombia sólo puede obligarse legítimamente a nivel internacional una vez haya surtido los trámites internos de aprobación del tratado y la revisión previa de constitucionalidad del mismo y de la respectiva ley aprobatoria. Por ello, la autorización del artículo VII para que las Partes puedan celebrar futuros convenios complementarios es constitucional siempre y cuando se entienda que (i) estos convenios se enmarcan en los propósitos y objetivos del tratado inicial de cooperación, (ii) no contengan obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de cooperación inicial y (iii) no modifiquen el tratado inicial. Si estas condiciones no se cumplen deberá entenderse que dichos convenios deberán someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión constitucional, de conformidad con lo prescrito en los citados preceptos de la Constitución. Otro tanto ocurre con el inciso tercero del artículo XII, que contempla la posibilidad de modificar este Convenio por vía diplomática, lo cual deberá entenderse que si tales enmiendas o modificaciones alteran o varían el contenido del tratado internacional inicialmente suscrito, tendrán también que someterse a la aprobación del Congreso y al control automático de la Corte Constitucional. En tal sentido, la Corte ordenó que el Gobierno al momento de manifestar su consentimiento deberá formular las respectivas declaraciones interpretativas.

7.1.      Norma revisada

LEY 1206 DE 2008, por medio de la cual se aprueban las “Enmiendas a la Constitución de la Organización Internacional para las Migraciones (OMI), adoptadas mediante la Resolución Número 997 (LXXVI) del Consejo de la OIM”, aprobada en su 421ª Sesión, en Ginebra el 24 de noviembre de 1998.

7.2.      Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES las “Enmiendas a la Constitución de la Organización Internacional para las Migraciones (OMI), adoptadas mediante la Resolución Número 997 (LXXVI) del Consejo de la OIM”, aprobada en su 421ª Sesión, en Ginebra el 24 de noviembre de 1998.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1206 de 2008, por medio de la cual se aprueban las “Enmiendas a la Constitución de la Organización Internacional para las Migraciones (OMI), adoptadas mediante la Resolución Número 997 (LXXVI) del Consejo de la OIM”, aprobada en su 421 Sesión, en Ginebra el 24 de noviembre de 1998.

7.3.      Fundamentos de la decisión

Verificado el cumplimiento de los requisitos de procedimiento exigidos por la Constitución Política y el Reglamento del Congreso para el debate y aprobación de la Ley 1206 de 2008, la Corte procedió a declarar su exequibilidad desde el punto de vista formal.

En cuanto se relaciona con el contenido material de las “Enmiendas a la Constitución de la Organización Internacional de las Migraciones (OMI)” adoptadas mediante Resolución número 997 del Consejo de la OMI, aprobada en su 421ª Sesión en Ginebra, Suiza el 24 de noviembre de 1998, la Corte determinó que resulta en un todo acorde con la Constitución. De una parte, el reforzamiento de la estructura administrativa de la OIM y la racionalización del proceso de toma de decisiones de la organización, permitirá mayor eficiencia y eficacia en la atención de los migrantes con medios económicos insuficientes, los refugiados y las personas desplazadas. A su vez, la restricción del derecho al voto de los miembros de la organización atrasados en sus cuotas financieras, promueve la solvencia de los recursos económicos de la misma, lo cual promueve la solvencia de los recursos económicos de la organización dedicados a esas personas.

La Corte determinó que los anteriores objetivos resultan compatibles con el inciso segundo del artículo 2º de la Constitución, el cual dispone que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Así mismo, las enmiendas resultan acordes con los incisos tercero y cuarto del artículo 13 de la Carta Política, que obligan al Estado a promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, a tomar medidas a favor de grupos discriminados y marginados, a proteger especialmente a las personas que por su condición económica se encuentren en debilidad manifiesta y a sancionar los abusos que contra ellas se cometan. De igual modo, las enmiendas son compatibles con el artículo 24 superior, en virtud del cual, todos los colombianos con las limitaciones establecidas en la ley, tienen derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, a permanecer y residenciarse en Colombia. Por consiguiente, las Enmiendas revisadas fueron declaradas exequibles.

8.1.      Norma acusada

DECRETO 960 DE 1970

Por el cual se expide el Estatuto del Notariado

CAPITULO III

De la provisión, permanencia y período de los notarios

Artículo 167. PERDIDA DE UN CONCURSO. Quien por primera vez pierda un concurso no podrá participar en el siguiente; quien lo pierda por segunda vez no podrá participar en los dos siguientes, y quien por tercera vez lo pierda, no podrá volver a concursar.

8.2.      Decisión

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-177 de 2009, que declaró inexequible el artículo 167 del Decreto Ley 960 de 1970.

8.3.      Fundamentos de la decisión

La Corte constató que en el presente caso se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional, toda vez que mediante la sentencia C-177 del 18 de marzo de 2009, fue retirado del ordenamiento jurídico el artículo del Estatuto del Notariado que se demanda en esta oportunidad. Por esta razón, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento de la corporación, que debe limitarse a estar a lo resuelto en dicho fallo.

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente